Algemeen
De dekkings- en snelheidsverplichting is opgenomen in de 700 MHz-vergunningen. Op basis van deze verplichting moeten de partijen waar die verplichting op rust, in de praktijk de 3 landelijk opererende mobiele operators KPN, T-Mobile en Vodafone (hierna de mobiele operators), op 98% van de oppervlakte van elke gemeente outdoor dekking bieden met buitenshuis een minimale datasnelheid van 8 Mbps per 28 juli 2022 en minimaal 10 Mbps per 28 juli 2026. Van deze eis zijn uitgezonderd de volgende gebieden: buitenwateren, Natura2000-gebieden en het gebied rondom de radioastronomielocatie te Westerbork.
De eis is zo ingericht dat deze “frequentieneutraal” is. De eis is dus weliswaar verbonden aan 700 MHz-vergunningen, omdat lagere frequenties betere dekking bieden, maar mag ook worden ingevuld met andere frequenties die de mobiele operator tot zijn beschikking heeft. Zo wordt het doel geborgd, maar de invulling overgelaten aan de verantwoordelijk vergunninghouder. Die kan namelijk het beste bepalen welke frequenties hij moet inzetten om in betreffende gebieden dekking en capaciteit te creëren.
Marktwerking heeft ervoor gezorgd dat de dekking van mobiele netwerken in Nederland tot de absolute wereldtop behoort, maar op sommige plekken in Nederland is het eenvoudigweg niet kostenefficiënt en dus niet rationeel voor private partijen om dekking met aanzienlijke snelheid te realiseren. Gegeven het belang van mobiele communicatie voor economie en maatschappij wordt dit als een onwenselijke uitkomst beschouwd. Daarom is er besloten tot het opleggen van een minimale dekkings- en snelheidsverplichting.
De eis geldt alleen voor partijen die twee 700 MHz-vergunningen bezitten én in het bezit zijn van 800 of 900 MHz-vergunningen. Dit zijn de mobiele operators (KPN, T-Mobile en Vodafone).
Naar aanleiding van de multibandveiling zijn op 28 juli 2020 de vergunningen in de 700, 1.400 en 2.100 MHz-band verleend aan de 3 landelijke mobiele operators. De 700 MHz-vergunningen bevatten een DSV. Op basis van deze verplichting moeten de mobiele operators op 98% van de oppervlakte van elke gemeente buitenshuis dekking bieden, met een datasnelheid van 8 Mbps per 28 juli 2022 en 10 Mbps per 28 juli 2026. De DSV loopt tot in 2030.
Begin maart jl. heeft Agentschap Telecom 28 verzoeken voor ontheffing van de DSV ontvangen. Het streven is erop gericht om deze verzoeken in het tweede kwartaal van 2022 af te handelen. De ingediende aanvragen en beoordelingsstappen staan beschreven op de website van Agentschap Telecom. Nadat de DSV op 28 juli 2022 is ingegaan, doet Agentschap Telecom - via steekproefmetingen in het veld - onderzoek naar de naleving van de verplichtingen.
Het toezichtarrangement mobiele communicatie op de website van Agentschap Telecom beschrijft hoe het agentschap op grond van de Telecommunicatiewet invulling geeft aan het toezicht op onder andere de DSV. Daarin staat hoe zij informatie verzamelt, een oordeel vormt en welke interventies mogelijk zijn.
De wijze waarop het agentschap de DSV toetst, staat gedetailleerd beschreven in een meetprotocol. Volgens dit protocol controleert Agentschap Telecom met een rijdende meting of mobiele operators in de geselecteerde gemeente aan de DSV voldoet. Agentschap Telecom selecteert de gemeenten onder andere op basis van informatiegestuurde en risicogerichte keuzes.
De overheid vindt het niet acceptabel dat er in sommige gemeenten slechte dekking is. De DSV is gesteld om ervoor te zorgen dat de dekking en de dienstverlening in elke gemeente van Nederland naar eenzelfde minimumniveau moet worden gebracht. Overigens is voor de beschikbaarheid van 112 niet de (hoge) snelheid nodig zoals die is vastgelegd in de DSV (8 Mbps).
Om 112 te kunnen bereiken is enkel een dekking met minimale capaciteit nodig, omdat 112-verkeer altijd voorrang krijgt boven al het andere verkeer. De afhandeling van het 112 telefoongesprek kan bovendien plaatsvinden via elk mobiel netwerk dat actief is op de locatie waar de 112 oproep plaatsvindt. Dit betekent dat de afhandeling ook kan plaatsvinden via een andere netwerk dan waarop de beller een abonnement heeft.
Ook in gemeenten waar een mobiele operator dus niet voldoet aan de DSV, is de kans zeer groot dat 112 kan worden bereikt. Om die bereikbaarheid binnenshuis nog verder te verhogen zijn er ook andere maatregelen die worden getroffen. Zoals de verplichting om 112 ook aankiesbaar te maken via WiFi-netwerken.
Rol Agentschap Telecom
Het uitgangspunt is dat de mobiele operators moeten voldoen aan de verplichting van de vergunningen die gaat over dekking en capaciteit. Het kan voorkomen dat een mobiele operator door overmacht niet in staat is aan de DSV te voldoen.
Bijvoorbeeld als het gemeentebestuur op bepaalde locaties geen omgevingsvergunning voor een antenne-opstelpunt kan of wil verlenen. In zo’n specifieke situatie kan de mobiele operator een tijdelijke wijziging (een ontheffing) van zijn vergunning aanvragen.
Agentschap Telecom beoordeelt of er sprake is van een overmachtssituatie en er voldoende inspanningen zijn gedaan om de DSV alsnog te realiseren, zodat deze aanvragen toegewezen kunnen worden.
Agentschap Telecom heeft de mobiele operators verzocht uiterlijk in februari 2022 de mogelijke ontheffingen aan te vragen. Voor het zorgvuldig afhandelen van deze verzoeken volgt Agentschap Telecom een aantal processtappen (zoals verzuimherstel, het bieden van gelegenheid voor het indienen van een zienswijze, etc.).
Rekening houdend met deze verschillende processtappen hebben de mobiele operators bij Agentschap Telecom tijdig aanvragen tot ontheffing van de DSV ingediend, omdat zij naar verwachting per 28 juli 2022 niet kunnen voldoen aan de DSV in een aantal gemeenten. Dat deze aanmeldingen zijn ingediend, wil niet zeggen dat zij uiteindelijk niet zullen voldoen aan de DSV. Hiertoe worden door de mobiele operators nog diverse stappen ondernomen, zoals aanpassingen in het netwerk om de dekking en capaciteit te verbeteren.
Tevens zijn deze ingediende aanvragen een signaal richting de betreffende gemeenten, waar nog nadere inspanningen, zoals het faciliteren van de plaatsing van nieuwe masten, nodig zijn voor het realiseren van de vereiste mobiele dekking en capaciteit.
Deze aanvragen zijn begin maart bij Agentschap Telecom ingediend. Een overzicht van de aanvragen per gemeente staat op de website van Agentschap Telecom. Daar staan ook de overige processtappen.
Als een aanvraag in behandeling is genomen, is ingetrokken of is afgehandeld dan vermeldt Agentschap Telecom dit op zijn website in het ‘Overzicht met ingediende aanvragen tot ontheffing’.
Als een mobiele operator een ontheffing voor deze eis indient en Agentschap Telecom kent deze ontheffing toe, dan geldt deze ontheffing voor maximaal een jaar.
De mobiele operator dient op 98% van de oppervlakte van iedere gemeente in Nederland aan iedere gebruiker buitenshuis een dienst aan te bieden. Hij moet vanaf juli 2022 een minimale snelheid halen van 8 Mbps en vanaf juli 2026 van 10 Mbps met 90% waarschijnlijkheid.
Agentschap Telecom toetst de verplichting door het uitvoeren van een rijdende controlemeting over een traject dat is samengesteld op basis van at random gegenereerde routepunten. Tijdens de controlemeting voert Agentschap Telecom minimaal 330 downloads uit. De gemiddelde snelheid van de individuele downloads moet in beginsel in 88,2% van de gevallen (98% oppervlakte x 90% waarschijnlijkheid) voldoen aan de vereiste minimumsnelheid als hiervoor genoemd. Agentschap Telecom houdt daarbij echter ook rekening met een statistische onzekerheid. Om te voldoen aan de DSV, moeten tenminste 275 downloads (=83,3%) voldoen aan de minimumsnelheid.
In zijn algemeenheid blijkt – uit diverse (internationale) onderzoeken – dat de Nederlandse mobiele netwerken tot de beste en snelste van de wereld behoren. Dat is het resultaat van ingezet beleid, waarbij ook de mobiele operators hun verantwoordelijkheid hebben genomen. Het is ook primair hun verantwoordelijkheid om te handelen naar het ingezette beleid en vergunningsvoorschriften zoals de DSV na te (blijven) leven.
Agentschap Telecom is verantwoordelijk voor het toezicht op de DSV. Pas nadat Agentschap Telecom een controlemeting heeft uitgevoerd in een gemeente is formeel duidelijk of de verschillende mobiele operators (op dat moment) in deze gemeente in de praktijk aan de DSV voldoen.
De controlemeting is echter een momentopname. De ervaring van burgers en bedrijven in een gemeente kunnen hiervan echter afwijken. Ervaringen betreffen ook indoor mobiel bereik. Radio is bovendien een natuurkundig fenomeen. 100% mobiele bereikbaarheid kan niet gegarandeerd worden en is mede afhankelijk van invloeden zoals het weer, de seizoenen, het toestel, de manier van dragen van het toestel en het andere verkeer op het netwerk. Deze invloeden maken dat de ervaring op zowel plaats als tijd kunnen verschillen.
Daarnaast geldt dat de mobiele operator niet in de hele gemeente dekking en capaciteit hoeft aan te bieden. De verplichting geldt immers voor 98% van het grondgebied van de gemeente. Ook zijn onder andere Natura 2000-gebieden en buitenwateren uitgesloten van de DSV.
Tot slot is het mogelijk dat de mobiele operators in (een deel van) deze gemeente een tijdelijke ontheffing van de DSV heeft vanwege overmacht.
De keuze waar Agentschap Telecom de DSV gaat controleren moet nog gemaakt worden. De beschikbare toezichtcapaciteit is beperkt en noopt tot keuzes.
Agentschap Telecom maakt als onafhankelijk toezichthouder eigenstandige keuzes voor de programmering en prioritering van het toezicht. Agentschap Telecom zal zijn keuzes mede laten bepalen door maatschappelijke zorgen en risico’s en door eigen analyses. Daarbij zal uiteraard sprake zijn van een zekere onvoorspelbaarheid ten aanzien van de gemeenten waar Agentschap Telecom controlemetingen uitvoert.
Agentschap Telecom maakt als onafhankelijk toezichthouder eigenstandige keuzes voor de programmering en prioritering van het toezicht. Het is echter voorstelbaar dat gemeenten melding doen van ervaringen van verminderde dekking en snelheid in hun gemeente. Agentschap Telecom zal deze meldingen beoordelen, maar niet elke melding kan direct leiden tot controlemetingen.
De ervaring is dat veel meldingen betrekking hebben op indoorgebruik, terwijl de DSV-verplichting buitenshuis geldt. Tevens geldt de DSV niet op de oppervlakte van de hele gemeente (98% dekking). Ook zijn Natura 2000-gebieden van de DSV uitgesloten.
Agentschap Telecom zal bij de gemeente navraag doen of zij de melding al heeft doorgegeven aan de mobiele operators. Want daar ligt primair de verantwoordelijkheid voor de dekking en snelheid.
Ook kijkt Agentschap Telecom naar de eigen rol van de gemeente als het gaat om antenneplaatsing en voorlichting aan burgers over mobiele bereikbaarheid. Het kan zijn dat er op een bepaalde plek geen of verminderde dekking is van een mobiele operator doordat er nog geen mast in de nabijheid aanwezig is en er een tijdelijke ontheffing van de DSV geldt.
Als Agentschap Telecom besluit een gemeente te controleren die hierom verzocht heeft, dan controleert het agentschap de gemeente in zijn geheel (en dus niet specifiek een ‘probleemgebied’).
Agentschap Telecom realiseert zich dat er een maatschappelijke vraag/behoefte bestaat om inzage te krijgen in de inspanningen van het toezicht en de uitkomsten van de DSV-metingen. Agentschap Telecom heeft om die reden besloten over te gaan tot het publiceren van de meetresultaten.
Komende periode werkt Agentschap Telecom de publicatie van de meetresultaten verder uit, waaronder de mate van detail.
Rol gemeente
De gemeente heeft geen formele rol rond de DSV. De verplichting geldt voor de mobiele operator. Gemeenten werken conform de algemeen geldende regelgeving en de afspraken in het Antenneconvenant mee aan verzoeken voor plaatsing van antennes en zendmasten en worden jaarlijks door de mobiele operators uitgenodigd om hierover een plaatsingsplan gesprek te voeren aan de hand van het plaatsingsplan.
Het plaatsingsplan bevat een overzicht van zowel de vergunningvrij als de vergunningplichtig geplaatste antennes. Voor het plaatsen van antennes is in veel gevallen geen vergunning nodig voor de activiteit bouwen. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) staan de voorwaarden voor vergunningvrije plaatsing beschreven. Ook voor het afwijken van de regels van het bestemmingsplan is geen vergunning nodig als sprake is van de in de Bor vermelde uitzonderingen.
Wel is het zo dat de mobiele operators mede afhankelijk zijn van gemeenten voor het verkrijgen van een vergunning voor het plaatsen van vergunningplichtige antennes. De gemeenten kunnen de mobiele operators daarbij behulpzaam zijn door onder meer mee te denken over de locatie van opstelpunten, het zonder vertraging laten verlopen van de vergunningverlening en de bouw.
De mobiele operator is verplicht te voldoen aan de DSV. Een gemeente maakt bij een omgevingsvergunning die hiervoor wordt aangevraagd, een belangenafweging tussen mobiele connectiviteit en een goede ruimtelijke ordening.
De gemeente speelt hier wel een belangrijke rol bij het tijdig kunnen realiseren van een nieuw opstelpunt, vanuit de invloed van de gemeente op het proces van vergunningenverlening.
Inwoners en bedrijven die zich zorgen maken over goede connectiviteit moeten zich realiseren dat het van belang is dat een mobiele operator de mogelijkheid krijgt voldoende opstelpunten te realiseren in de omgeving.
De manier waarop de DSV is vormgegeven betekent dat de dekking en capaciteit van de mobiele netwerken in alle gemeenten naar een vergelijkbaar minimumniveau zal worden getrokken. Echter, zelfs op locaties waar de norm niet helemaal gehaald kan worden is de kans groot dat de dekking en capaciteit voldoende is voor telefonie en het bellen van nooddiensten.
Dit geldt ook voor de langere termijn wanneer de hoeveelheid data op het netwerk groeit: de DSV waarborgt dat als het netwerk van de aanbieder “vol” dreigt te taken en de norm in gevaar komt, dat er extra opstelpunten moeten worden gerealiseerd. Hierdoor zal de dekking en capaciteit ook op termijn goed blijven.
Er kan een veelheid van redenen zijn waardoor een mobiele operator onvoldoende opstelpunten heeft kunnen realiseren in een bepaald gebied, waardoor de dekking en capaciteit van het netwerk daar onvoldoende is. Denk aan:
- het niet tijdig verkrijgen van een vergunning voor een opstelpunt of, na het verkrijgen van de vergunning voor het opstelpunt, het niet tijdig verkrijgen van de benodigde vergunningen voor de bouw van het opstelpunt;
- vertraging door procedures die zijn gestart tegen de verleende vergunningen;
- onverwachte opzeggingen door gebouw- en/of landeigenaren van het contract voor een opstelpunt;
- het niet beschikbaar zijn van een locatie voor een opstelpunt, bijvoorbeeld in een natuurgebied anders dan Natura-2000 gebied of op een privé-landgoed.
Ja, een gemeente kan zeker een bijdrage leveren aan de eigen mobiele connectiviteit. Conform het Antenneconvenant kunnen gemeenten ieder jaar door Monet worden uitgenodigd voor een plaatsingsplangesprek met de mobiele aanbieders.
Uiteraard kan de gemeente zelf ook initiatief ondernemen voor een dergelijk gesprek. Dit gesprek is een goed moment om vroegtijdig mogelijke problemen met dekking en/of capaciteit te signaleren en samen te werken aan oplossingen, zodat bewoners en bedrijven niet worden geconfronteerd met beperkte mobiele connectiviteit.
Nee, er verandert in dit opzicht niets aan de inhoudelijke afweging, hoor en wederhoor of bezwaar en beroep. Zorgvuldige afweging blijft de norm.
Een goede dekking en capaciteit van mobiele netwerken is voor veel gemeenten wel bestuurlijke prioriteit vanwege de digitale ambities van de gemeente, de leefbaarheid en de bereikbaarheid van 112.
Een gemeente kan hier zelf ook invloed op uitoefenen door kennis op te bouwen en dit dossier de nodige aandacht te geven.
Nee, de verantwoordelijkheid om te voldoen aan de DSV ligt primair bij de mobiele operator. Niet bij de gemeente.